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索引号: 014231838/2017-00475 文号: 东政发〔2017〕30号号
信息来源: 县政府 生成日期: 2017年09月22日
生效日期: 2017-09-19 有效性:
名称: 县政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见
主题: 财政 附件:
索引号: 014231838/2017-00475
分类: 财政    意见
发布机构: 县政府
文号: 东政发〔2017〕30号号
成文日期: 2017-09-19
发布日期: 2017-09-19
有效性:
名称: 县政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

县政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

北京赛车pk10手机版 www.askmarymac.com 各镇人民政府,各区管委会,各街道办事处,县各委办局,县各直属单位: 

  为贯彻落实省政府《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(苏政发〔2015〕101号)精神,围绕增加公共产品和公共服务供给,充分发挥社会资本积极作用,改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,现就推广政府和社会资本合作提出以下实施意见。

  一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

  政府和社会资本合作(PPP)模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。PPP模式将充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开;有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力;有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。在PPP模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付的依据,并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,按照代际公平的原则分担公共资金投入,有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

  二、明确政府和社会资本合作模式的总体要求

  (一)指导思想

  按照县委、县政府决策部署,立足我县实际,加快建设“强富美高”新如东,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,不断提升我县公共服务保障水平。 

  (二)遵循原则

  1.依法合规,重诺履约。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,保护参与各方的合法权益,确保项目规范实施。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,合作双方必须牢固树立法律意识、契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

  2.回报合理,风险分担。建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测,要充分调动社会资本积极性,确保社会资本有盈利但不暴利。在政府和社会资本间合理分配PPP项目风险,原则上项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

  3.公开公正,规范透明。PPP项目必须坚持程序规范透明,通过公开、公平、公正的竞争方式选择社会资本方。依法充分披露PPP项目重要信息,保障公众知情权。列入省级以上试点项目必须在省级政府采购平台采购,其他项目必须在县级以上平台采购。

  4.积极稳妥,有序推进。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进PPP项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。原则上各镇(区)实施的PPP项目要在本级进行财政承受能力评估。

  (三)发展目标

  通过PPP项目的推广应用,加强和改善公共服务,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合起来,促进社会资本竞争和管理创新,确保公共利益最大化。

  (四)适用范围

  在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域,鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  1.存量项目。积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目,进行变相融资。

  2.新建项目。新建公共服务类项目,应优先采用PPP模式,由县各行业主管部门、各镇(区)根据经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,按照项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等运作方式,保证决策质量。

  三、规范推进政府和社会资本合作项目实施

  县各行业主管部门、各镇(区)应按照预算法、合同法、政府采购法及实施条例精神,建立健全PPP项目实施制度体系,严格规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,实施项目全生命周期管理,保证项目实施质量,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

  (一)建立项目储备库

  各行业主管部门、各镇(区)根据经济社会发展需求及行业发展规划,从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目,社会资本也可向行业主管部门推荐合作项目。拟采用PPP模式的项目应提交可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料、初步实施方案等相关资料,明确PPP项目的实施机构、合作模式、期限与回报机制等。

  PPP项目实施机构原则上由县各行业主管部门、各镇(区)或其所属事业单位实施,也可以是政府指定的其它符合条件的部门和单位,不包括企业和融资平台公司。

  财政部门应会同发展改革及各相关职能部门对项目实施机构上报的PPP项目进行评估、论证等筛选工作,建立并完善全县PPP项目库。

  (二)科学进行评估论证

  在充分论证项目可行性的基础上,财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。要聚焦公共服务领域,确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平,按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴,切实防止无效投资和重复建设。要严格区分公共服务项目和产业发展项目,在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。县每年度全部PPP项目财政支出责任量化额度,按照不超过一般公共预算支出10%比例安排。原则上县级实施的单个PPP项目每一年度财政支出责任不超过一般公共预算支出的0.5%。对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。

  县级组织实施的PPP项目,由行业主管部门或县政府授权的项目实施机构组织编制项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力评估报告。县财政部门会同发展改革及各相关职能部门对项目实施机构制定的PPP项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力评估报告及合同条款进行联合评审。PPP项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力评估报告及合同条款审核未通过的,项目实施机构可对实施方案进行调整完善后重新提请审核。经重新审核仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。镇(区)组织实施的PPP项目,由镇(区)政府编制项目实施方案,组织物有所值评价和财政承受能力评估论证,县财政部门会同发展改革及各相关职能部门对镇(区)制定的PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及合同条款进行联合评审。镇(区)财政要统筹考虑项目全生命周期中的财政支出责任,科学、合理、审慎安排项目实施内容、规模和合作期限,保证镇(区)政府(管委会)在项目全生命周期内的履约能力。

  实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证及合同条款拟草可根据项目复杂和专业程度,采取组织相关部门进行编制、论证或组织委托中介咨询机构等方式进行。

  (三)择优选择合作伙伴

  PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及合同条款经评审通过,报县政府审批后按规定程序执行。项目实施机构应当按照相关法律法规规定,公开选择PPP项目合作伙伴。依托政府采购信息平台,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。省级以上试点示范项目在省级政府采购平台组织实施。

  (四)依法制定项目合同

  项目实施机构与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上,根据政府采购结果签订PPP项目合同,确定各方权利和义务,合理分配项目风险。合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。要合理确定权利义务。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。 

  (五)推动项目落地实施

  项目实施机构应会同相关职能部门按照合同约定,督促社会资本方按时足额出资设立项目公司,保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,定期监测项目产出绩效指标,依约提请财政部门支付费用,并执行约定的奖励、惩处及超额收益分享条款。社会资本要履行好社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益。咨询、法律、会计等中介机构要提供优质价廉的服务,促进项目增效升级。

  (六)保障服务持续有效

  按照合同约定,项目实施机构、住建、发改等部门对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,在保持公共服务的持续性和稳定性的前提下,由政府和社会资本方按合同约定协商解决。涉及合同重大变更的,项目实施机构必须聘请专业机构进行专门咨询(包括财务测算、政府付费、法律意见等),对实施方案进行调整并报县政府批准后,方可变更,以充分维护政府和公众利益。

  (七)建立绩效管理体系

  积极构建政府、公众共同参与的综合性评价体系,项目实施机构、行业主管部门要会同财政、发改等部门建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,对项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等进行综合评价,评价结果依法公开。政府付费、可行性缺口补助必须与绩效评价挂钩,绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。 

  (八)做好合作项目移交

  项目合作期满移交的,政府和社会资本双方应按合同约定做好移交工作,确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,项目资产不符合合同约定移交标准的,社会资本应采取补救措施或赔偿损失。

  四、强化政府和社会资本合作政策制度保障

  (一)加强项目财政管理

  开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。 

  (二)健全价格调整机制

  积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,依据项目运行情况和绩效评价结果,加快健全公共服务价格调整机制。完善政府价格决策听证制度,提高价格管理水平,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,确保定价调价的合规性、科学性和透明度。 

  (三)落实财税支持政策

  统筹运用公共服务领域各类建设专项资金,综合采取资本金注入、财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,优先落实对采取PPP模式项目的支持。财政和税务部门应落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采用PPP模式的,按规定享受相关税收优惠政策。县政府将通过设立PPP支持基金或与金融机构、社会资本设立PPP合作基金,为全县PPP项目提供融资增信支持。

  (四)做好综合金融服务

  鼓励金融机构积极发挥融资顾问、财务顾问作用,通过投资、信贷、债券、票据、租赁、证券、保险等多类型业务产品组合,为PPP项目提供金融支持。引导商业性金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极拓宽项目融资渠道。支持政策性、开发性金融机构发挥中长期贷款优势,加强信贷规模统筹调配,优先保障PPP项目融资需求。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。 

  (五)保障项目用地供给

  实行多样化土地供应,保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经县人民政府批准后实施。 

  (六)简化项目审核流程

  进一步减少审批环节,建立PPP项目实施方案联评联审机制,提高审查效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续。发展改革、行政审批、规划、国土资源、环境保护等部门要优化办理流程,缩短办理时限,加快项目立项、规划选址、用地预审、项目方案核准审批等手续办理。对实施方案中部门联合审核时已明确的相关事项,不再重复作实质性审查。 

  (七)建立多层次监督管理体系

  行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。财政部门要加强对PPP项目中财政资金使用监管,严禁转移、挪用政府资本金、投资补助、引导基金等用于PPP项目的各项资金。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。 

  五、组织实施 

  (一)加强组织领导

  县政府建立PPP模式领导小组,负责明确工作体制机制,完善政策体系,规范操作流程,解决工作中的重大问题。各成员部门按照职责分工,负责相关领域具体工作。县政府PPP模式领导小组下设办公室,办公室设在县财政局。对确定采用PPP实施的公共项目,由其所在行业县分管领导牵头成立具体项目推进办公室,负责定期协调项目实施过程中的矛盾和难点问题。

  (二)明确领导小组各成员单位职责

  财政部门要会同发改及行业主管部门,加强沟通协调和信息交流,完善体制机制。财政部门牵头负责PPP项目推进,推动建立组织协调机制,设立专门的PPP管理中心,集中专门力量,配备专门人员,做好项目储备、业务指导、项目规范、计划和信息管理、宣传培训工作。发改等部门负责推荐、联合评审PPP入库项目,加快立项审批,创新政府投资体制管理,保障市政配套投入。县政府办(法制办)、国土局、行政审批局、住建局、交通局、环保局、安监局、审计局、教育局、科技局、民政局、人社局、水务局、农委、商务局、文广新局、卫计委及其他相关部门根据PPP管理中心的安排,按照各自职能参与联合评审,提供服务指导,推动项目实施。 

  (三)推进试点项目

  选取社会公益效益较好、实施条件较为成熟的重点项目,积极争取列入国家和省试点示范行列。加强省级以上示范项目督查和推进,加快项目落地。充分利用优惠政策,按照PPP操作的要求,规范试点项目各环节操作流程,公开项目采购信息,择优选择合作伙伴,科学签订合作合同,打造试点标杆,争取国家、省更多的政策支持。通过试点的榜样作用,推动更多PPP项目实施。对列入国家和省级层面的试点示范项目,在政府投资补助、财政专项资金安排及基金支持等方面予以重点和优先安排。每列入一个国家和省级层面的试点示范项目的镇区、主管部门和PPP中心,年度考核视作完成一项突破性工作给予加分。

  (四)提升专业能力

  加强引导和培育,有效发挥专业咨询机构在PPP项目的评估论证、方案设计、资产评估、财务测算、法律界定、合同管理等方面的积极作用,增强项目决策科学性和管理专业性。各镇区、部门要立足工作实际需要,加大人才培训力度,建设一支高素质的专业人才队伍,提高项目组织实施能力和监督管理水平。 

  各地、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义,统一思想,精心组织实施,加强协调配合,切实履行职责,形成工作合力,共同抓好落实。财政部门要强化统筹协调,会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向县政府报告。

  

  如东县人民政府

  2017年9月19日